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第三章 国家建构（第11页）

这个转身是如何发生的？为什么会发生这种巨大的变化？美国的国家能力从何而来？它的联邦政府如何实现了一定程度的集权？甚至，美国真的转身了吗？关于这些问题，我们下次课再讨论。

19. 美国：国家建构的另类道路（2）

这次课，我们继续讨论美国的国家建构之路。

上次课我讲到美国社会“反国家主义的”国家观，讲到美国从建国那一刻起，其政治传统就包含了警惕国家、怀疑权力的基因。建国100多年来，这个烙印在政治生活的方方面面不断显现，从国家银行之争，到南北战争，到面对金融危机的束手无策，处处体现着这种“防火防盗防政府”的政治文化。到19世纪末20世纪初，美国已经不知不觉成长为世界上最强大的国家，但是政府还基本上“无为而治”，有点像个已经跑成世界冠军的田径选手，还是坚持穿着草鞋。

从“勉强的国家”到“自觉的国家”

但是，我们都知道，今天的美国早已不再是19世纪末的美国。我们之前的课谈到过，衡量国家能力最重要的两个维度：一是财政，二是军事。从财政来看，大家可以看看下面这张图（图3-3），美国政府财政收入占GDP的比例，1900年还不到8%，但是最近几年，长期维持在30%～35%之间。从军事上看，美国军费不但是全球第一，而且其军费相当于紧跟其后的10个国家的总和（2019年）。当然，某种意义上说，美国的军费保护的不仅仅是美国，而且包括整个西方世界、日韩等盟国，因为它们是个安全共同体。

图3-3　1900—2020年美国政府财政收入占GDP比例

（图片来源：US Government Revenue网站）

所以，美国的国家能力早已今非昔比。税收剧增，军事膨胀，政府职能越来越复杂，政府权力不断强化。之前坚持穿草鞋的冠军，现在早已穿上了锃亮的皮鞋。

为什么会发生这种变化？为什么美国的国家能力从前100年到后100年，出现了一个飞跃性的变化？显然，和其他国家一样，战争是个重大因素。尤其是第二次世界大战和之后的冷战，对美国的国家能力起到了巨大的助推作用。不说别的，美苏军备竞赛显然是美国军事实力不断爬升的发动机。哪怕冷战早已结束，今天美国仍然在全球70多个国家有数百个军事基地，仍然拥有6000多个核弹头。这正是战争，哪怕是冷战，倒推国家能力的一个表现。

但是，战争不足以解释美国的国家建构进程。美国的联邦税收体系和美联储都是第一次世界大战之前就设立了，美国政府对经济社会领域的干预也是在“二战”之前就开始了。众所周知，罗斯福新政设立了一系列的联邦机构，大大扩展了联邦政府的权力，这个转折发生在20世纪30年代，而不是“二战”后。

那么，美国的国家建构，它政府职能的扩大、联邦权力的提升，其动力来自哪里？

也许不同的学者答案不同，我的答案是：社会运动。正是19世纪末期以来风起云涌的社会运动，撬动美国这样一个“勉强的国家”开始成为“自觉的国家”，以此回应民众要求国家“现身”社会的呼声。“现身”社会干什么？提供公共服务，调节社会关系，保护弱势群体。换句话说，为什么美国的政府——尤其是联邦政府——会变得越来越强大？因为民众要求它如此。

在解释这个机制之前，有必要先说明一点。我们这里讨论的美国国家能力壮大，是指其“绝对国家能力”的壮大，也就是它的财政能力、军事能力和历史相比，变得非常强大。但是，就“相对国家能力”而言，也就是以国家和社会的力量对比而言，美国仍然是个“国家能力有限”的国家。什么意思呢？就是虽然美国的国家力量很强，但是它的社会力量也很强，国家在成长，社会也在成长，所以才会有我们上次课讲到的持枪权问题、医保问题、身份证系统问题等。那个患有“权力过敏症”的社会，还在处处对政府围追堵截，所以现在，美国政府虽然已经是只强壮的老虎，但仍然是一只关在笼子里的老虎。那个鞭笞国家成长的力量，同时也是把它关进笼子里的力量。

美国国家建构台阶一：进步主义时代

社会运动如何助推国家建构？历史地看，有三个阶段，或者说，三个台阶。

第一个台阶，是所谓的“进步主义时代”，也就是19世纪90年代到20世纪20年代左右。在这个阶段，美国政府似乎终于接受了政府不仅仅是“打酱油的”这个事实，开始干活了。

1913年，美国通过了宪法第十六修正案，开始征收联邦收入税；同一年，通过了《联邦储备法案》，成立美联储。政府也一改不干预市场经济的常态，扩大了“州际商业委员会”的权限，并成立了商业和劳工部等机构，开始规范公司活动。其中最著名的一项活动就是反垄断，老罗斯福总统甚至由此获得“托拉斯杀手”的声名，因为在任期间，他一口气起诉了40多个大公司。

为什么会在这个阶段发生这些变化？客观背景当然是美国经济和社会秩序的变化。早期的美国，大体而言是个自耕农社会，19世纪后期开始的工业化进程改变了这一点。工业化、城市化一旦开始，恶劣的劳工条件、巨大的贫富悬殊、不断扩大的贫民窟、无法控制的失业风险等问题接踵而来。人们发现，以前的生活是有根的，而现在却是在一个巨大的旋涡中打转，完全不由自主，不知道下一刻会撞上什么。

从19世纪末开始兴起的各种进步主义运动，正是对这个旋涡的反抗。各种罢工、抗议、新闻调查、工会、政党……涌现出来，要求政府出面约束垄断资本、改善劳工条件、提供公共服务。也正是在这个过程中，一个新的美国诞生了。著名的“扒粪者”运动，大家可能都听说过，一批记者和作家，通过各种社会调查报道来推动社会变革。其中最著名的是厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair），以《丛林》（又译《屠场》）这本书揭露美国肉类加工行业惨无人道的劳动条件和卫生条件，直接推动了美国食品和药物管理局的成立。

另一个不那么有名的例子，则是煤矿业监管的出现。大家可以看一下上面这张童工照片（图3-4），他们就是煤矿童工，被称为breaker boys，因为他们专门负责坐在机器前分拣煤块，有时候一天一坐就是十几个小时。童工只是煤矿业的问题之一，其他问题还包括缺乏劳动安全、工资低、工时长、没有健康防护，等等。这些恶劣条件的后果，就是20世纪最初的10年，美国平均每年有2000个工人死于矿难。